西双版纳州人民政府办公室关于印发西双版纳州农民工工伤保险暂行办法的通知
云南省西双版纳傣族自治州人民政府办公室
西双版纳州人民政府办公室关于印发西双版纳州农民工工伤保险暂行办法的通知
西政办发〔2008〕103号
各县、市人民政府，各区管委会，州直各委、办、局，中央、省属驻州各单位：
《西双版纳州农民工工伤保险暂行办法》已经州人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二ＯＯ八年六月三十日
西双版纳州农民工工伤保险暂行办法
第一条 为统筹城乡发展，维护农民工的合法权益，根据国务院《工伤保险条例》、劳动保障部《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（劳社部发〔2004〕18号）、《云南省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》（云政发〔2003〕185号）、《云南省农民工工伤保险暂行办法》（省劳动保障厅第3号公告）等有关规定，结合本州实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本州行政区域内的各类企业、有雇工的个体工商户以及州外注册并在本州从事生产经营活动的企业（以下简称用人单位）和与用人单位形成劳动关系的农民工。
农民工是指户籍在农村，并在国家规定的法定劳动年龄内，与用人单位形成劳动关系的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。
第三条 州、县（市）劳动保障行政部门负责本行政区域内农民工工伤保险工作，其所属的工伤保险经办机构具体承办农民工工伤保险工作。
第四条 农民工就业较为集中的行业行政管理部门，应当配合劳动保障行政部门做好农民工工伤保险工作，保障本行业就业的农民工依法参加工伤保险。
第五条 农民工参加工伤保险实行实名制管理。农民工流动较多的用人单位，根据工作实际，经工伤保险经办机构同意，可以实行进出人员登记制管理。
第六条 用人单位在与农民工建立劳动关系的同时，应当及时为农民工办理工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费。农民工个人不缴纳工伤保险费。
第七条 建筑安装施工企业或工程总承包企业按照工程总造价的2‰申报缴费；工程施工期间的保险人员按施工合同约定范围确定，包括在现场施工人员或从事与施工项目活动有关的人员。
建设项目增加投资的，应当按追加的投资金额补缴工伤保险费。
第八条 非煤矿山企业以上年度税务部门征税核定的生产总产量为依据，按每吨或每立方米0.30元申报缴费。
第九条 非煤矿山、建筑企业以外的其他农民工的工伤保险费，以工资总额为基数，按照企业分类的费率缴纳。缴费标准为：一类企业按0.8%；二类企业按1.0%；三类企业按1.8%。
第十条 建筑企业和非煤矿山企业的缴费率实行上下浮动，当年无工伤事故发生的，第二年按实际应缴总额下浮10%缴纳，第二年再无工伤事故发生的，在第二年下浮10%的基础上，第三年再下浮20%缴纳。比例下浮后当年发生工伤事故的，第二年取消下浮比例按应缴总额全额缴纳。
第十一条 本办法实施前在建的工程项目，按工程总造价减去实际完成投资额后，以未完成的投资额为基数缴纳工伤保险费。
第十二条 工伤保险费在项目开工前必须缴纳，不得减免。确因工期长、投资大的项目工程，持发改部门的年度投资计划，由用工企业申请，经劳动保障行政部门批准，可按完成投资计划分年度测算缴纳。但每年1月20日前必须到工伤保险经办机构申报缴费金额。
第十三条 农民工因工作原因受到事故伤害或者确诊为职业病的，用人单位应当自事故伤害发生之日或者确诊为职业病之日起30日内，向劳动保障行政部门申报工伤认定；未按规定时限申报的，在此期间发生的工伤保险待遇由用人单位支付。
第十四条 申请工伤认定的，由劳动保障行政部门按照《工伤认定办法》的有关规定进行认定。
第十五条 用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区，又未在注册地参加工伤保险的，应当到生产经营地工伤保险经办机构办理农民工工伤保险手续。因工作受到事故伤害或患职业病的农民工，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按当地的规定享受工伤保险待遇。
第十六条 用人单位未按规定为农民工办理工伤保险，农民工发生工伤事故或者患职业病的，工伤费用由用人单位按工伤保险待遇规定支付。对用人单位不按规定支付工伤保险待遇的，受伤害农民工或亲属可向用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。
第十七条 已参加工伤保险的农民工，在工作期间受到事故伤害或者患职业病的，用人单位未按第十三条规定提出工伤认定申请的，受伤害农民工或亲属可在一年内向当地的劳动保障行政部门提出工伤认定申请。提出申请时，应同时提供身份证明、医疗诊断证明、职业病诊断证明书、劳动合同文本复印件或建立劳动关系的有效证明等有关材料。经工伤认定、劳动能力鉴定后，工伤保险待遇的费用由工伤保险经办机构按照国家和省有关规定支付。
用人单位停交工伤保险费的，在用工期间发生的工伤保险待遇由用人单位支付。
第十八条 建筑安装项目的工伤保险期限，按项目施工合同期限确认，从项目开工建设之日起至项目竣工之日止。因建设项目需要延长工期的,经州、县（市）项目建设管理部门证明，由用人单位于合同到期前30日内报工伤保险经办机构审核备案后，保险期限方可顺延。其他生产经营性企业的工伤保险期限按照年度计算，当年缴费当年保险。
第十九条 用人单位缴纳的工伤保险费，经工伤保险经办机构核定，由地税部门统一征收，存入财政工伤保险基金专户。
工伤保险基金专款专用，任何单位和个人不得挤占和挪用。
第二十条 农民工工伤认定取证费、工伤预防、宣传等所需业务经费，应当列入本级财政预算，由本级财政予以保障。
第二十一条 用人单位不按规定为农民工办理工伤保险，由劳动保障行政部门依照有关法律、法规处理。
瞒报、虚报骗取工伤保险基金的，由工伤保险经办机构追回，并视情节轻重，由劳动保障行政部门依照有关法律、法规规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 本办法未尽事项，按照《工伤保险条例》和《云南省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》、《云南省农民工工伤保险暂行办法》等有关规定执行。
第二十三条 本办法实施后，根据工伤事故发生率和工伤保险基金使用的情况，由州劳动保障行政部门会同有关部门进行修订，并报州人民政府批准实施。
第二十四条 本办法具体应用问题由州劳动保障行政部门负责解释。
第二十五条 本办法自2008年7月20日起施行。
行政活动中的公共利益判断标准
季建全
【摘 要】 行政的公共性使得行政权力的行使多与公共利益相关联，从而公共利益成为行政权力运行合理与否的衡量标准，然而究竟何为公共利益以及公共利益的判断标准是什么却未有定论，本文即就此问题展开论述。
【关键词】 行政权 公共利益 判断标准
一、公共利益与行政裁量
（一）行政裁量
行政裁量，是指“行政机关在法律规定的构成要件实现时，得选择不同的行为方式，亦即法律规定和构成要件相连结的，不是单纯一个法律效果，其中该决定至少有两种甚或数种可能性或者被赋予某种程度的行为自由，此即所谓行政裁量。”[1]由此，行政裁量的实质也就是行政机关拥有在一定范围内选择是否行使行政权力和怎样行使权力的自由。行政裁量概念的产生和发展，是与行政权历史地位的演变一脉相承的。在自由法治国家时代，崇尚法律对行政的绝对控制，认为无法律即无行政，强调立法权对行政权的支配，尽可能做到不存在行政裁量的空间和范围。在戴雪对法治的经典界定中，裁量权的不存在被认为是英国法治的一大要素。[2]然而，随着社会进入社会福利法治国时代，行政的重要性日益显现，立法的滞后性使得法律不可能对瞬息万变的社会事务作出事无巨细毫无遗漏的详尽规范，行政的广泛性和复杂性要求有更大的行政权运行空间，客观上就要求通过立法将一部分决定和判断的权力委托给行政机关行使，这其中既可能有在立法明确规定的一个范围幅度内适用法律的判断，又可能是对立法规定的不确定法律概念如公共利益的认定。行政权的庞大，实际上就是行政裁量权的扩张和无孔不入。因此，规范行政权，就要合理地界定行政裁量权，将行政裁量置于法律的合理规范之下。
（二）行政裁量与公共利益
关于行政裁量与公共利益的关系，可以从以下两个方面加以界定。一方面，行政裁量有助于实现公共利益。公共利益是个不确定法律概念，对公共利益的判断实际上就是一个对各方面利益权衡取舍的过程，这种判断客观上要求行政裁量权的行使，让行政机关拥有较大程度的自主活动空间。对此，有学者甚至认为“行政裁量权已经被普遍认为是保证行政机关实现公共利益的一个有价值的工具”。另一方面，公共利益的广泛存在和其判断标准的不规范，使得行政裁量被滥用的可能性大大增加，借公共利益之名行私人利益或商业利益之实。公共利益在很多情况下已成为行政权滥用的挡箭牌，关于这一点，现实中发生的很多案例都足以证明。在这两方面的关系中，后一方面尤需引起我们的重视。然而，我们却很无奈地看到，现行宪法和法律中到处都充斥着借公共利益之名为行政权力的挥霍提供场所的法律条文。如《宪法》第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《宪法》第十三条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第二条第四款：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。该法第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；《城市房地产管理法》第十九条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《行政许可法》第八条第二款：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。
二、公共利益词源考证
（一）公共利益与共和
在对公益词源进行探究的过程中，我们发现公益与共和是联系在一起的。亚里士多德界定的共和概念有如下涵义：1、以群众即大多数人为统治者而照顾公共利益。是否照顾到公共利益是亚里士多德区分正宗与变态政体的“绝对公正的原则”，其根本着眼点是“公共利益”。2、混合政体。亚氏说“共和政体”就是“混合政体”。在“大多数人统治”之下，要照顾全城邦利益，“自由出身”、“财富”和“才德”三要素必须同等重要，三者混合于政体中，这才能顾及城邦中各阶层（阶级）利益，才能实现“公共利益”；3、中产阶级掌权。4、宪政。[5]亚里士多德的古典共和论对公共利益是非常强调的。共和的目的在于把政治权力塑造成一种能为共同体中所有人共享的、保障各阶层利益的公共架构，以使政治共同体能够获得稳定的秩序而得以保存。而共同体中所有人共享的利益实际上就是公共利益。古典共和主义的共和理念是与公共利益密不可分的，共和就是为了实现公共利益的维护。以联邦党人为代表的新共和主义对古典共和主义理念加以继承并发扬，他们将以代议制为基点的间接民主融合进共和理念中，认为“由人民代表发出的公众呼声，要比人民自己为此集会和亲自提出意见更能符合公共利益。”[3]公共利益又成为间接民主的目标指向之一。
（二）公共利益分解考证
《辞源》中的公益概念为“公共之利益。相对于一个人之私利、私益而言。”由此，我们可从公共与利益两方面来界定公共利益。对于公共的概念，在早期，就是以利益效果所及之范围，换言之，以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益。故是强调数量上的特征。而且，以过半数的利益作为公益之基础，也符合民主多数决定少数，少数服从多数之理念。因此，不确定多数人作为公共的概念，直至目前，仍是在一般情况下，广为被人承认的标准。[4]而对于不确定多数人的判断，又先后有两种标准。第一种是德国学者洛厚德提出的以地域基础为标准，即在一定地域范围内，地区内的大多数人的利益就是公益。第二种是德国立法者、司法界及学术上提出的“某圈子之人”作为公众的相对概念并间接的勾勒出判断公共的标准。“某圈子之人”具有两个特征：第一，该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性；第二，该圈内成员在数量上是少许者。从其反面推论，对于公共的判断标准就至少具备了两个标准：(1)非隔离性；(2)数量上须达一定程度的多数。后来，德国学者纽曼提出对国家社会有重大意义的目的——国家任务——作为论定公益概念的要素。他提出的这个判断要素，是将判断公益的标准由主观公益的纯粹数量（受益者）标准转为偏向质方面的价值标准，这被纽曼称为“客观公益”。
利益，在《辞源》中的释义为“好处”或“功用”，即指能满足人们物质或精神需要的事物。美国学者庞德认为利益“是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求，因此人们在调整人与人之间的关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或要求。”[5]庞德的社会法学理论以“利益理论”为核心，认为“法律的功能在于调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益。”[6]他把利益分为个人利益、公共利益与社会利益。个人利益是指“直接涉及到个人生活并以个人生活名义提出的主张、要求或愿望”；公共利益是指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望”；社会利益是指“涉及文明社会的社会生活并以这种生活的名义提出的主张、要求或愿望”。
三、公共利益与其他概念辨析
“公共利益简称为公益。公益的内容具有‘不确定性’。这种不确定性，可以主要表现在其‘利益内容’的不确定性及‘受益对象’的不确定性两个方面。尽管如此，公益并非不可捉摸，它仍是一种客观的存在。公益是不确定多数人的利益。”[7]要深刻理解公共利益，还要将其与其它一些概念加以比较。
（一）公共利益与个人利益
公共利益与个人利益的关系，也即公益与私益的关系。对此，西塞罗曾提出了“公益优先于私益”的主张。在18世纪甚至将公益视为最高的“法”，认为公益与私益相对立，影响迄今仍然十分明显。另一种相反的观点则认为，公益不过是私益的总和和抽象，私益才是最终目的。如边沁就宣称“个人利益是唯一现实的利益”，“社会公共利益只是一种抽象，它不过是个人利益的总和”。[8]18世纪的社会功利主义(utilitarianism)学派提出了一个简单的定义：一个社会的公共利益，就是这个社会中所有人的个人利益之和。既然国家的目的是最大强度地促进公共利益，那么它就要采取措施来实现社会“最大多数人的最大幸福”。[9]刘军宁在对传统美德观与现代美德观进行对比分析的过程中指出，现代美德观对公益与私利的关系有自己的看法：公益只能是私利的和谐组合，脱离了私利便无公益。公共利益的最高境界就是为实现个人利益提供最有益的环境，只有追求这种公共利益的政府才可能有广泛的民众基础，从而也就保证了对公益的关心。按照现代美德观的看法，正当追求自利所带来的公益绝对大于牺牲自利所带来的公益。市场经济和自由社会向人们提供从事伟大事业的机会，而无需其本人伟大。人以自利为出发点能对社会的贡献要比意图改善全社会的人贡献大。正义是起源于人的自利和有限的慷慨，自己对自己负责，保护好自己的利益，充分的自我发展，便是对公益最大的贡献。当然，前提条件是你不要去损害他人的私益。德国公法学者雷斯纳(w.leisner)认为，下列个人利益可转化为公共利益：第一，“不确定多数人”的利益。到底哪些利益，或者说到底“累积”多少人的个人利益才属于这种“不确定多数人”的利益，应按民主原则即通过“立法程序”来决定，否则会丧失“法律的可预见性”。第二，具有相同性质的个人利益。也即是个人在自由、生命和财产安全方面的利益。对这种利益应上升为公共利益，使国家肩负起排除危险的义务。第三，少数人的某些权利利益。他认为，社会上某些“特别团体”（如乡、镇等小行政组织）成员的数量，不足以形成较大组织内的多数。但是，按照民主的方式，可以承认他们某些利益为公共利益。[10]
（二）公共利益与国家利益
国家利益，按照我国学者的观点，它既不是西方现实主义政治学家所说的国内各种冲突的政治利益的折衷，也不是理想主义者所说的全社会的共同利益，它实质上是掌握国家政权的统治阶级的利益。[11]国家利益包括国家的经济利益、政治利益、国防利益等方面。国家利益经常被用来以国家的名义理所当然地侵犯公民权益。笔者认为，国家利益应当被限定于国家的对外利益，即只有在国家的外交场合下才会出现国家利益，才会有对国家利益的维护；在对内情况下即一国范围内，是不应当出现国家利益这一字眼的，国家的利益应当是组成该国的所有公民的利益，国家只是公民的集合，除公民的利益外，国家不应再享有自己的特殊利益。因此，在国内范围内，不存在国家利益，只有公共利益；在国际范围内才存在国家利益。
（三）公共利益在利益群体中的定位
公共利益在利益群体中究竟处于一个什么样的位置，是上位概念还是下位概念？对此，学者们多有争论。有学者认为，公共利益是上位概念，社会利益和国家利益同为并列的下位概念。有学者认为，社会公共利益与个人利益、集体利益、国家利益四者是并列关系。[12]还有学者认为，共同利益是上位概念，公共利益与个人利益是下位概念。各单个社会成员所拥有的共同利益或相同利益，具有普遍性或共同性，是被提取和分离出来集合成为公共利益的前提，但是共同利益或相同利益不一定被全部提取和分离出来，未被提取和分离的部分，由各单个社会成员所拥有和保留，仍然是个人利益的构成部分。[13]笔者认为，利益群体在整体上可以分为三个层面：即人类整体利益、国家利益和公共利益。人类整体利益是事关全人类共同生存与发展的普遍利益，它没有国界的限制；国家利益是一国在国际交往中的本国利益，只在外交关系中存在；公共利益限于一国范围内的关系全体公民的整体利益。在此基础上，根据利益主体的不同，公共利益又与团体利益、个人利益相对应，但公共利益不必然与团体利益或个人利益相对立。
四、行政活动中公共利益的判定标准
（一）合法性原则
公共利益的界定应当由法律予以明确规范。“只有立法机关以立法的方式来界定公共利益才具有合法性和正当性。行政机关作为法律实施主体，只能依据现行有效的法律规定来限制或者剥夺公民权利，通过实施法律的方式来实现法定的公共利益目标。”[14]这是因为公共利益的维护很多情况下会以牺牲公民个人利益为代价，而公民个人利益中的人身权利和财产权利等宪法基本权利必须受法律保护，也只有法律才能对其作出相应的限制，此即法律保留原则的应有之意。由法律对公共利益作出界定，排除了法律之外的其它规范性文件肆意以公共利益为名侵犯公民权利的可能性，同时也是立法权对行政权进行制约和监督的有效途径。由此，“行政机关在作出有关土地征用、征收或者公民财产征用、征收的行政决定时，只能严格依据法律；如果行政机关仅以‘公共利益’的名义，却不能提供充分的法律依据来证明其所实施的限制或者剥夺公民财产权的行政行为的合法性，那么这种行为就只能被认定为因违法而无效。”
（二）公共性原则
公共性是判定某一利益是否为公共利益的重要标准。根据莫于川先生的研究，各国立法中关于公共利益的表述，主要有概括规定、列举规定、概括与列举相结合的规定三种方式，其共性是必须有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。[15]
（三）合理性原则
合理性要求行政机关在对公益进行认定的时候，要在合法性的前提之下对公共利益作出合理的判断，也即坚持行政法中的比例原则。在公益的追求与个人的基本权利的保障出现冲突时，比较利益的大小，选择了对个人基本权利的限制，但这种限制必须合乎比例，不可以是任意、漫无边际的：首先这种限制必须是“必要”的。这种“必要”包含着两层含义：其一，应当确定这种对基本权利的限制，是能够促成公共利益实现的；其二，在多个可以选择的实现公共利益的手段中，所选择的手段所造成的侵害是最小的；其次，所侵害的利益和所保护的公益之间合乎一定的比例，也就是说前者应该大大小于后者；最后，在对公益概念有多种解释时，应当选择一个对相对人最为有利的解释。
（四）正当程序原则
程序正义是实体正义的保障，现代法治社会越来越要求通过正当程序规范行政权力运行，保障公民权益的实现。正当程序原则要求行政机关在因公共利益而为某项行政行为时，应当遵循法定程序要求，如在因公权力行使而侵犯公民人身权利、财产权利时，必须听取当事人意见，当事人享有陈述权、申辩权，符合法定条件的，当事人还享有要求听证的权利，行政机关应及时组织听证。行政决策和执行的全过程应当公开透明，保障当事人知情权的实现和对行政决策的民主参与。此外，正当程序原则的应有之意还包括，一旦行政行为不遵循法定程序要求，当事人还可以以程序违法为由向法院提起行政诉讼，寻求司法最终救济途径，用司法权来制约行政权。
（五）公平补偿原则
因公共利益需要而行使公权力造成损害必须予以补偿，这已成为各国的共识，但补偿的标准却大相径庭。有的是象征性补偿，有的是实际补偿。我们认为，补偿标准的过低是造成实践中行政权和公共利益被滥用的重要原因。如果将补偿标准交由市场供求机制来决定，按市场定价而非政府定价进行补偿，对于保障公民权益、规范行政权行使将大有裨益。而且，从整体上来讲，众多的个人利益得到满足，实际上也是公共利益增长的一个表现。
最后，关于行政活动中公共利益的具体界定方式，我国台湾地区《土地法》第二百零八条规定：因下列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地。但征收之范围，以其事业所必需者为限：（一）国防设备；（二）交通事业；（三）公用事业；（四）水利事业；（五）公共卫生；（六）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；（七）教育学术及慈善事业；（八）国营事业；（九）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。我们可以参照该法的规定对公共利益的范围先作出一个列举式规定，如(1)国家安全和军事用途；(2)交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；(3)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；(4)国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；(5)其它由政府兴办以公益为目的之事业；等等。[28]然后再通过排除性规定将明显不属于公共利益的内容排除在外，如企业从事商业性开发、政府兴建高尔夫球场、政府为自己利益而为之事项等等。
参考文献：
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