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广东省潮州市人民政府


潮州市人民政府印发《潮州市行政审批电子监察管理办法（试行）》的通知

潮府〔2009〕25号


各县、区人民政府（管委会），市府直属各单位，市各开发区管委会：
现将《潮州市行政审批电子监察管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。




二○○九年六月十一日

潮州市行政审批电子监察管理办法（试行）

第一条 为确保我市行政区域内行政审批电子监察系统的稳定运行，建立健全行政行为监督的信息化管理体系，做好行政审批行为的电子监察工作，推进行政机关勤政廉政建设，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市从事行政审批电子监察及其相关活动，应当遵守本办法。
第三条 本办法所称的行政审批电子监察系统（以下简称电子监察系统），是指行政机关运用网络技术，向社会提供就行政行为的规范、透明、高效、便捷、廉政以及投诉等工作的督查督办与活动的系统。
本办法所称行政机关，是指具有法定行政审批权的行政机关及其依法委托实施行政审批的其他行政机关和法律、法规授权实施行政审批的组织。
本办法所称行政审批，指行政许可、非行政许可审批和登记。
第四条 本市成立行政审批电子监察系统建设领导小组。领导小组由市监察局会同市政府办公室、市发展改革局、市科技局、市财政局、市法制局、市行政服务中心等有关部门组成，负责研究、协调推进全市行政审批电子监察过程中的重要问题。
市监察局负责本市行政审批电子监察的综合协调和监督管理工作。各县区监察部门、信息化主管部门要建立工作协调机制，组织有关部门开展工作。
市发展改革局负责组织相关业务部门做好市直行政审批事项清理，提出纳入市级电子监察系统监管范围的行政审批事项目录；会同市科技局做好建设方案的组织实施；会同市法制局负责对市直行政审批事项进行审核和规范。
市科技局要将行政审批电子监察工作纳入电子政务规划，负责有关技术层面实施的组织工作和指导电子监察系统的日常管理和维护。
其他行政机关按照各自职责，根据市人民政府的统一部署，做好电子监察相关工作。
第五条 开展行政审批电子监察工作，应当遵循加强领导、统筹规划、公平公正、分工协作、及时便民和保障安全的原则。
属于涉密行政审批项目或行政审批事项的内容涉密，以及经批准可免于上网公开的其他行政审批信息，不纳入行政审批电子监察系统。
第六条 各行政机关应当确定本机关处理行政审批电子监察事务的部门，负责本部门行政审批电子监察的日常工作。具体职责包括：
（一）负责制定系统的整体管理发展规划与组织安全运行。
（二）负责行政审批实施机关的业务协调工作，提供网站定期和不定期的更新内容，投诉的处理及反馈、督查督办，组织满意度调查和绩效测评，并根据各类监察督办结果提供测评报告。
（三）负责对软硬件系统的日常管理、安全运行和更新维护，对软件子系统及监控子系统的日常值机检查等工作。
（四）负责审核行政审批项目；因法律、法规出台或修改，使行政审批事项发生变动的，需书面报告法制局、发展改革部门。经审核同意后，报监察部门备案，并在法律、法规正式实施之日起按照新规定调整。
（五）承办政府及部门领导交办的其他事项。
第七条 市监察部门负责对行政审批电子监察的实施情况组织监督检查。
第八条 电子监察系统对行政审批事项需要监察督办的，必须由有关负责人向分管电子监察系统的监察部门领导书面申报，按照“分级负责、分工归口”的处理原则，由监察部门分管领导批转相关业务室或责任单位处理，其反馈结果报经监察部门分管领导审核同意后方可在内网网站公开。
第九条 有关行政机关违反本办法，有下列情形之一的，由负责行政审批电子监察部门责令改正；情节严重的，由监察部门或者主管行政机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依纪依法追究纪律责任：
（一）擅自建立独立的电子监察物理网络；
（二）不遵守行政审批电子监察系统的电子监察技术标准要求；
（三）应当公开的行政审批信息，不上网公开或者上网公开不及时；
（四）不允许上网公开的涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的行政审批信息，擅自向社会公开的；
（五）不遵守电子监察安全保障技术要求和工作规范；
（六）其他违反本办法的行为。
对前款行为，法律、法规另有规定的，从其规定。
第十条 各县、区政府可以参照本办法制定实施细则。
第十一条 本办法由市监察局负责解释，自颁发之日起施行。


政府采购救济机制中的前置程序

作者：谷辽海
来源：http://www.liaohai.com.cn

自我国《政府采购法》实施后，两年多来的政府采购活动，往往将质疑程序作为质疑供应商维权提起投诉之前不得不经过的阶段，简称为政府采购救济机制中的前置程序。实践中，质疑供应商如果未经过这一前置程序，行政主体一般就不受理投诉。

2004年8月11日，我国财政部出台并于同年9月11日实施的《政府采购供应商投诉处理办法》（以下简称《处理办法》），明确规定了政府采购救济途径中的质疑前置程序。根据该办法第七条规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内做出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。由于有了质疑程序这一前置阶段，无形中增加了投诉供应商有效保护自己合法权益的时间长度和累赘。在质疑程序前置的情况下，行政主体受理投诉案件以质疑程序的经过为前提条件。采购人或采购代理机构若不受理质疑申请，或在法定期限内不做出答复意见，在此情形下，表明争议没有获得解决，甚至还可能存在采购主体的某种违法乱纪行为。此时视为质疑程序前置阶段已经过，允许相对人求助于行政救济途径，即行政主体对供应商的投诉予以受理。

虽然质疑程序前置有其自身存在的合理性，通过采购主体与供应商之间双方自行解决争议，它可以化解一些内部矛盾，使某些纠纷平息于质疑阶段，避免行政投诉程序的提起，从而在一定程度上节省了行政管理资源。但是，质疑程序前置有悖于我国《政府采购法》的立法宗旨，限制了供应商自由选择法律救济途径的权利。例如《处理办法》规定：“......供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑......"。又如《处理办法》第十条规定："投诉人提起投诉应当符合下列条件：投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商；提起投诉前已依法进行质疑；投诉书内容符合本办法的规定；在投诉有效期限内提起投诉......"。行政规章的这些规定内容将供应商质疑途径作为供应商寻求行政法律救济之前的初始阶段和不可缺少的一道程序，从而剥夺了法律所赋予供应商可以寻求多元救济途径的选择权。这样一来，我国政府采购立法对弱势群体供应商所赋予的倾斜保护权利无形之中被化为乌有。行政规章前述所明确规定的质疑前置程序，与我国《政府采购法》第五十一条、第五十二条、第五十四条的内容相冲突！从我国政府采购法立法初衷来看，由于采购主体掌握着采购对象的众多权利或称权力，客观上采购主体与供应商的地位是不平等的，且供应商的合法权益经常遭遇政府采购主体的侵害。为了保护政府采购当事人中的弱势群体，法律赋予供应商享有多元的权利救济途径，其中之一就是有权向采购主体提出质疑。

在政府采购活动中，采购主体有决定供应商的资格、采购方式和采购程序、评标标准和方式、评标和定标结果等等权利。虽然与供应商都是属于政府采购当事人，在法律上享有平等的地位，但采购主体与供应商的地位客观上并不平等。故我国法律赋予供应商享有选择各种救济途径的权利。根据我国政府采购法第六章质疑与投诉的内容，对政府采购活动事项有疑问的，认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内做出答复的等等问题，供应商可以向采购主体或者政府采购的监督管理部门提出，也可以不提出。这里供应商选择救济的权利是任意性法律规范，是否行使的权利由供应商自由选择。我们再来看法律对采购主体以及行政主体的义务性规范。不论是采购人还是采购代理机构，对于供应商的质询，都应当及时做出答复，而行政主体对供应商的投诉也是应当及时做出处理。笔者从法律赋予供应商的数个“可以”以及法律对采购主体和行政主体的多个“应当”进行对比，在政府采购救济途径方面，供应商享有的基本上是权利，而采购主体和行政主体所应承担的更多的是义务。由此可见，我们不难明白我国政府采购法的立法宗旨和对供应商合法权益的倾斜保护。然而，财政部出台的《处理办法》这部行政规章却妨碍了法律赋予供应商的多元救济途径。这里笔者还需要指出立法所存在的缺陷。从现行法律规定的内容来看，对于质疑程序中，就供应商所提出的询问、质疑，不论是采购人还是采购代理机构都有法定义务及时做出答复和处理。然而，作为一种义务性的行为规范，相对人如果不遵守这一行为规范应该承担怎样的法律后果即法律责任，我国的政府采购法中并没有做出相应的规定，相关的行政规章也没有给予非常确定的答复。无法律责任的行为规范是难以建立起良好法律秩序的。故我国立法对采购主体所规定的质疑程序中的义务性规范，执行起来无相应的法律责任保障。

财政部关于质疑程序前置的行政规章内容除了与我国《政府采购法》存在着抵触，还与我国其它法律相冲突。由于政府采购法中缺少公开招投标的相应章节，而政府采购的主要采购方式是公开招投标，故实践中的许多案件都须援引我国《招标投标法》的规定。而招投标采购方式所引起的争议，虽然是属于政府采购监管部门的主管范围，但我们又离不开《招标投标法》的调整，包括招标投标的法律责任和救济途径。根据我国《招标投标法》第六十五条规定，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人（即采购主体）提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。我们从这一法律条款中不难发现，投标供应商可以向采购主体提出异议，也可以向行政主体提出投诉。究竟选择哪个部门来处理采、供之间的争议，决定权完全掌握在投标供应商的手中。可非常遗憾的是，我国财政部颁发的《政府采购供应商投诉处理办法》中的质疑程序前置与我国的上位法《政府采购法》、《招标投标法》所规定的内容发生了严重的撞车和冲突。我国的《政府采购法》和《招标投标法》都是属于同一位阶的两部法律，具有同样的法律效力。行政法规和行政规章的内容不得与前述两部法律发生任何的冲突。根据我国宪法和立法法的规定，下位法必须服从上位法，下位法不得与上位法的内容相矛盾、相抵触。行政规章的内容如果与法律相冲突，那么抵触的内容必然无效。为了维护我国法制的统一，笔者认为，必须废除行政规章中无效的内容，从而有利于维护我国政府采购法的严肃性，以保证全国政府采购市场在统一的法制轨道上健康地运行。
(注：本文出自群众出版社出版的《法治下的政府采购》一书)